I Conferência Estadual de Desenvolvimento Regional



I CONFERENCIA ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

 

MESA REDONDA – ESTRATÉGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO CEARÁ

 

Algumas Considerações sobre o Texto de Referência

Roberto Smith

 

1. O Ministério da Integração propõe um Texto de Referência sob a forma de chamado para o debate para orientar a realização das Conferências que deverão culminar com a proposta da II Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR.Assinala que o Brasil segue sendo um dos países mais desiguais do mundo em termos sociais e regionais. Nesse panorama destaca o Nordeste com 28% da população e 14% da renda, implicando em uma renda média per capita correspondente a metade da renda per capita nacional e um padrão de convergência muito lento de acordo com estudos realizados pelo CAEN-UFC, e enfatizado no excelente paper de Cronemberger Mendes e Monteiro Leite, “Planejamento instrumentos e resultados a (in)compatibilidade de políticas para o desenvolvimento do Nordeste”, in Cadernos do Desenvolvimento, v.7, n.10, p. 43-82, jan-jul 2012, R. Janeiro.

 

2. Prescreve que superar esse quadro é uma exigência do momento, resultante de uma dívida histórica que não pode ser adiada. Um desafio que supõe a construção de um amplo consenso político e federativo e depende de escolhas urgentes e corajosas.  (grifo nosso)

 

3. O documento procura contextualizar a questão regional a partir de uma visão de desenvolvimento sustentável do País, das experiências passadas de planejamento e sua institucionalidade, das mudanças recentes no processo de conhecimento e tecnologia e a sua integração na órbita internacional de um mundo globalizado e acirradamente competitivo.

 

4. Destaca que o enfrentamento das nossas desigualdades regionais exige um compromisso com o federalismo cooperativo, regido pelos princípios de natureza constitucional de: autonomia e descentralização; cooperação; coordenação (ambos negando quaisquer escalas de hierarquia ou subordinação no campo federativo); equidade, coesão e solidariedade regional.

 

5. Traça um quadro histórico da Política Regional Brasileira até a estruturação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR proposta em 2003 e institucionalizada em 2007.

 

6. Por fim, em termos introdutórios, oferece um breve balanço da PNDR no período 2003/2010 com os seguintes destaques: passa a tratar a questão regional enquanto uma questão nacional; reconhece o teor de diversidade em que encontra envolvido o território nacional, busca uma abordagem participativa tendo por base a noção de território. Enfim a PNDR passaria a ser uma política de governo e não restrita a um ministério.

 

7. Propõe três escalas de coordenação enquanto articulação institucional: federal; macrorregional e sub regional. Em nível macrorregional volta-se para as regiões Nordeste Norte e Centro-Oeste com a recriação das respectivas superintendências que deveriam estar embasadas em planos estratégicos de desenvolvimento. Quanto aos critérios de elegibilidade da Política constrói uma tipologia em escala microrregional abrangendo as seguintes classificações: renda baixa e pouco dinâmica; renda média e pouco dinâmica; renda média e baixa dinâmica e alta renda, sendo as três primeiras, espaços prioritários para a ação da Política.

 

8. Por sua vez a proposta da Nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional contida no Texto de Referência encontra-se assim estruturada:

I – Objetivos

II – Princípios

III – Diretrizes Gerais

IV – Eixos Temáticos

Eixo I – Governança, Participação Social e Diálogo  Federativo

Eixo II – Financiamento do Desenvolvimento Regional

Eixo III – Desigualdades Regionais e Critérios de Elegibilidade

Eixo IV – Vetores de Desenvolvimento Regional Sustentável

a)    Vertente de Estrutura Produtiva

b)    Vertente Educação

c)     Vertente Ciência Tecnologia e Inovação

d)    Vertente Infraestrutura e Desenvolvimento Regional

e)    Vertente Rede de Cidades

 

9. Pretendo fazer algumas observações relativas ao conteúdo do Texto de Referência, mas antes disso reconhecer a oportunidade e importância de um processo como este que vem sendo conduzido pelo Ministério da Integração. O País se ressente da lacuna que significa a ausência de uma Política de Desenvolvimento Regional, envolvendo mesmo um retrocesso, e isso se torna mais significativo quando vivenciado diante da perspectiva do Nordeste. O Ministério da Integração (MI) objetiva um processo de debate participativo e democrático na construção da Proposta da II PNDR. Reconhecemos que é um caminho custoso e difícil, mas assegura legitimidade política e social, campo em que as questões regionais costumam trafegar com dificuldades históricas, obstáculos de toda ordem e difíceis consensos.

 

10. Essas dificuldades, é preciso reconhecer de antemão, encontram-se vinculadas à necessidade de outras Políticas e Reformas, como a Reforma Tributária, Reforma Política, que passam a exigir a busca de um novo equilíbrio federativo. 

 

11. É sabido que a desenvoltura institucional da I PNDR foi tímida e de pouca efetividade. Teve, é verdade a virtude de colocar conceitualmente o desenvolvimento regional na órbita inclusiva de um Projeto Nacional e não contido apenas no interesse das regiões, como já era o entendimento contido nos planos de governo da candidatura Lula. 

 

12. Referido conceito esteve subjacente e embasou o foco de vários programas de governo voltados para a questão social, na geração de emprego, na recuperação da parcela salarial, que vieram a resultar em patente  efeito redistributivo de renda e fortalecimento do mercado interno no País. Preparou a economia para o enfrentamento da crise externa de 2008 e teve efeitos consideráveis em áreas historicamente deprimidas e esquecidas do conjunto federativo, como tem sido o Nordeste.  As políticas econômicas e sociais ao se voltarem para a inclusão social, o combate à miséria, ao desemprego e subemprego, recuperação do poder aquisitivo dos salários e avanço educacional se constituíram em efetivas políticas de desenvolvimento regional, porque esses eram problemas mais concentrados nas áreas menos desenvolvidas da Nação e de forte expressão regional.

 

13. Mais do que isso, foram acompanhadas de uma transversalidade que envolveu muitas instituições públicas, e privadas. O Programa de Governo “Luz para Todos” é um bom exemplo disso.

 

14. Entendo que essa transversalidade não decorreu de arranjos de engenharias institucionais logicamente estruturados, mas sim do fazer acontecer resultante de uma direção política que era inteligível e permeável a uma clareza e sensibilidade de propósitos. Apesar da burocracia e das obstruções da oposição que faziam lembrar os idos tempos de JK. 

 

15. A PNDR ao instituir o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional colocou à mostra que os princípios que regem uma política regional baseada em  coesão e solidariedade regional, desconstruídos fortemente durante o período da ditadura, perderam seu apelo. Os estados preferiam repartir o bolo dos recursos do Fundo a operá-lo de forma conjunta.

 

16. Os incentivos ao desenvolvimento regional foram impregnados pela crítica por solaparem as forças de mercado e aos requisitos de desmonte do Estado. As taxas de juros do crédito direcionado, operado pelas instituições oficiais, foram responsabilizadas por elevarem a taxa média de juros do sistema. Se muitas dessas bases do “pensamento único” em economia foram desacreditadas pela crise do mundo real, permanecem, todavia entranhadas nas esferas que comandam as decisões. A guerra fiscal foi acirrada num intenso jogo do perde-perde entre os estados.

 

17. Mas, porque faço referência a esses fatos, que impregnam a minha vivência junto à questão regional? Primeiramente porque acredito que a estrutura institucional preconizada para o Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional é complexa, sobretudo para permear a explicitação de conflitos e a busca de consensos e sua agilização.

 

Um desafio que supõe a construção de um amplo consenso político e federativo e depende de escolhas urgentes e corajosas como afirma o texto referência, não deve constituir uma premissa da Política de Desenvolvimento Regional. É necessário fugir às concepções institucionais metafísicas em favor da simplicidade, que assegure alguma efetividade. A construção de consensos exige compensações e, portanto custos.

 

18. Assim como as questões ambientais, de gênero, raciais, de preconceitos sociais e, portanto de classe, vão sendo impregnadas gradualmente de uma visão do “politicamente correto”,  e implicando em mudanças culturais a partir da informação e esclarecimento, também a questão regional e suas disparidades tem que atingir uma órbita que coloque em cheque o status quo do pensamento dominante que o relega para debaixo do tapete.

 

O Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional está sendo concebido em três níveis: a) Nivel Estratégico com oConselho Nacional de Integração de Políticas Públicas no Território; b) Nível Tático com aCâmara Interministerial de Gestão Integrada de Politicas Regionais e c) Nível Operacional com os Comitês Estaduais de Gestão de Políticas no Território; Instâncias Supramunicipais ou Subregionais

 

19. Percebe-se claramente que ao localizar as Superintendências de Desenvolvimento Regionais do Nordeste, Amazônia, Centro Oeste e Sul numa instância operacional deslocadas, portanto do nível tático e estratégico, a proposta apenas ratifica a situação atual em que se viram relegadas as referidas instituições.

 

20. Mas existe de forma subjacente uma questão conceitual afetando a Política Regional: o emprego da noção de “território”.  O termo território a meu ver é de característica descritiva, estanque e não interativo. É necessário entender que o seu emprego enquanto formador de critério de elegibilidade para ações  com base em nível de renda domiciliar e variação (recente) do PIB microrregional traz embutido o “desempoderamento” do espaço, isto é , de um espaço desconstituído dos atributos histórico, sociais e econômicos que destacam a sua representatividade. A sua utilização reiterada que impregna a Política não se trata apenas de um modismo ingênuo porque procura despolitizar a questão regional, ou as questões regionais se preferirem. E a questão regional é essencialmente política. É bom lembrar: a Amazônia enquanto região de defesa contra a cobiça externa, o Nordeste enquanto região de articulação proto-nacionalista republicana etc. O nexo da região pode se dar por causas variadas, e há uma vasta literatura enfatizando que a região como território não existe em si. O território das áreas elegíveis é um critério pobre e desarticulador de uma Política.

 

21. É preciso dotar a Política de critérios que irão embasar as elegibilidades das ações e decisões com base num mundo real e dinâmico onde as decisões privadas tem que ter o respaldo e a confiabilidade transmitidas  pelo Estado e não de um corpo de burocratas, muitas vezes impregnados de sentimentos panglossianos de equilíbrio, tão caro ao “pensamento único” do qual são tributários. Referidos critérios de elegibilidade foram na verdade engessadores enquanto orientação de concessão de financiamentos, mas passam isto sim a ser campo fértil de controles dos órgãos responsáveis, que os adotam ao pé da letra, transformando previsões heurísticas em rígidos compromissos de resultados.

 

22. No mesmo diapasão enquadro a referência feita aos Fundos de financiamento privado de longo prazo ser de baixa seletividade espacial e setorial. No caso do Fundo Constitucional do Nordeste FNE a forma como o planejamento anual de aplicação do fundo se dá entre estados e nos estados obedece a audiências públicas com participação de entidades governamentais e de representação da sociedade organizada. Os critérios atuais discriminam setores e localização e porte das empresas com distintas taxas de juros. Aperfeiçoar a seletividade é sempre possível e desejável. Contudo, não se pode perder de vista dois aspectos fundamentais: a) que os critérios adotados e a programação são meramente indicativos e devem ser permanentemente monitorados e avaliados; b) que a decisão é empresarial e os riscos são compartilhados com a instituição financiadora. Desde 2003 os fundos vêm operando com níveis de inadimplência bastante baixos e próximos da média do sistema financeiro nacional. Além disso, os fundos vem incorporando uma capitalização acentuada como fruto de sua boa gestão, gerando uma escala ampliada de poder de financiamento. As mudanças implementadas nos atuais FDs que passam a ser financeirizados implicará em maior soma de recursos a serem disponibilizados para investimentos privados de longo prazo nas regiões com desenvolvimento desigual. O que se torna inexplicável é o fato que as condições de financiamento (taxas de juros) tenham permanecido num patamar superior justamente nas regiões que requerem maiores investimentos. A Política muitas vezes tem caminhado no sentido inverso àquela requerida pelo desenvolvimento regional!

 

23. A realidade do País tem se apresentado dinâmica e o planejamento requer formas mais ágeis para atingir efetividade. As políticas de constituição de fundos e incentivos vão perdendo o seu sentido compensatório e necessitam ser substituídos gradualmente por mecanismos vinculados à estruturação de mercado de capitais. Sabemos que as políticas compensatórias tem o mesmo caráter das políticas de cooperação internacional, onde os benefícios concedidos objetivam retornos ampliados para o concedente. Como os efeitos dessas políticas sempre são rebatidos com maior intensidade nas áreas e regiões mais desenvolvidas elas se explicam e se aplicam como requisito dessas áreas, ou regiões. Muitas das ações de desenvolvimento regional que existem tem esse embasamento: sua lógica de existência é externa à região deprimida.

 

24. A economia brasileira vem passando por uma significativa integração de forma que os efeitos do crescimento econômico tendem a se concentrar com menos intensidade. Isso é decorrência da ampliação do mercado interno e de seu rebatimento em termos de estruturas produtivas em processos de ocupação de áreas de fronteira econômica nacional e internacional. As concepções de desenvolvimento endógeno onde os estados e os municípios vêm se tornando protagonistas tem sido uma constatação, que se explicita em maiores críticas pertinentes e agendas de demandas. Cabe ao Governo entender a dinâmica dessas forças de mercado e decisões para atuar de forma a orientá-las no sentido dos desejos da Sociedade, que numa democracia são expressos pelos voto.

 

25. Existem muitas Políticas de Desenvolvimento que muitas vezes não aparecem e nem ocupam os noticiários da mídia (política mineira – opera em silêncio) e que, no entanto são revolucionárias enquanto portadoras de cidadania. Um exemplo: a política de regularização  fundiária que vem sendo implementada pelo Governo do Estado do Ceará em larga escala.



    Roberto Smith



    É Doutor em Economia, professor aposentado do Departamento de Teoria Econômica da Universidade Federal do Ceará (UFC) e já exerceu os cargos de presidente do Banco do Nordeste do Brasil S.A. (de fevereiro de 2003 a junho de 2011); presidente da Associação Latino-Americana de Instituições Financeiras para o Desenvolvimento – Alide (de 2008 a 2011); membro da Junta de Administração da Agência Especial de Financiamento Industrial – Finame/BNDES (desde 2003); vice-presidente do Conselho de Administração do Banco do Nordeste do Brasil S.A. (de 2003 a 2011); e membro do Conselho Deliberativo da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene (até junho 2011). Também foi membro do Conselho Federal de Economia e do Conselho Regional de Economia do Ceará. Atualmente o Dr. Roberto Smith é Presidente da ADECE.