O Ministério da Integração Nacional e os 7 ataques capitais contra o Nordeste



O Artigo a seguir, apesar de escrito pelo Economista José Nicácio de Oliveira há 12 anos, tem, em sua essência, uma atualidade desconcertante. Visto sobre o prisma atual, constata-se o contínuo descaso com a região pela inexistência de uma política de desenvolvimento regional efetiva que proporcione um crescimento expressivo do Nordeste com fulcro a reduzir a pobreza e as desigualdades sociais. Ao ler o referido Artigo, o leitor perceberá que o Tema é tão atual quanto o era em 1999.

Boa leitura!

 

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O Ministério da Integração Nacional e os 7 ataques capitais contra o Nordeste

José Nicácio de Oliveira, 09/08/99

“Eis aí mais uma demonstração inequívoca de que o Nordeste nunca foi prioridade nacional... Jamais será possível fazer-se respeitar, no contexto de uma correlação nacional de forças tão desigual – do ponto de vista econômico, social e político – sem uma unidade inquebrantável frente aos setores hegemônicos do poder político e econômico. Se o Nordeste não conseguir enxergar isso, não conseguirá impor-se como uma questão nacional.” – Editorial de O Povo, em 23.05.98.

“Ora, a experiência tem demonstrado amplamente que o verdadeiro desenvolvimento é principalmente um processo de ativação e canalização de forças sociais, de avanço da capacidade associativa, de exercício da iniciativa e da inventividade. Ora, somente a atividade política pode canalizar essas energias de forma a produzir os fenômenos de sinergia a que fiz referência... E que uma autêntica política de desenvolvimento constitui a forma mais segura de legitimar o poder.” – Celso Furtado, em A Nova Dependência, 1982.

Nas últimas três décadas, o Nordeste teve intensificado o ritmo do seu desenvolvimento, com ganhos significativos em indicadores econômicos e sociais e com a reversão, embora de forma ainda insuficiente, da tendência secular de perda de posição relativa no contexto da economia nacional.

Isso ocorreu após o reforça proporcionado pela criação do Banco do Nordeste, da SUDENE e do sistema de incentivos fiscais, ao lado da contribuição dos órgãos regionais preexistentes, como DNOSC, CODEVASF e CHESF. Assegurou-se, assim, a implementação de ações diferenciadas e voltadas para as necessidades e peculiaridades da região.

A situação anterior, entretanto, era tão precária que, apesar de todo o progresso registrado, o Nordeste ainda é o maior bolsão de pobreza do país. Não se trata de uma região rica, com uma certa quantidade de pobres. É, sim, entre as regiões pobres, a maior e a mais pobre. Tem, em relação ao país, 29% da população, metade das pessoas abaixo da linha de pobreza e a menor renda per capita regional, o que se reflete no baixo Índice de Desenvolvimento Humano.

Em vista disso, não dá mais para continuar apenas referindo-­se aos êxitos do passado, que indicam, todavia, a alta capacidade de resposta da região ao modesto apoio proporcionado ao seu desenvolvimento pelo governo central, evitando, para o Brasil de hoje, a ocorrência de problemas econômicos, sociais e políticos ainda mais graves.

A modéstia do apoio recebido que contrasta fortemente com o alto percentual que detém da população do país - se expressa na participação do Nordeste no total das despesas da União por regiões, pois, segundo dados da Fundação Getúlio Vargas, foi de apenas 13,4% em 1970, caiu para 10,9% em 1975, para 9,3% em 1980 e 8,5% em 1985, registrando a Secretaria de Políticas Regionais uma estimativa de 9% para 1993. A região se beneficiou, em 1995, de tão somente 11,9% do total da renúncia fiscal do Governo Federal, em comparação com -70% do Sudeste. Ademais, considerando todas as modalidades de entrada e saída de recursos, houve anos, conforme estudos do Banco do Nordeste, em que a região sofreu perda líquida de recursos.

Diante desse quadro, torna-se imprescindível que seja definida uma política de desenvolvimento regional e, com base nela, seja intensificado o esforço no sentido da modernização e dinamização da economia nordestina, buscando-se também formas e meios para que os resultados beneficiem a maioria da população.

Essa é uma condição básica para o desenvolvimento mais integrado e equilibrado do país e para sua inserção competitiva na economia mundial.

E que se entenda que desenvolver as regiões periféricas não significa fortalecer partes estanques do país, mas toda a economia nacional, inclusive as regiões ricas, através da expansão integrada dos mercados, com o aumento do intercâmbio de insumos e de produtos finais entre todas as regiões. A perpetuação do estado de pobreza de certas regiões significa, para todos, a perda do impacto positivo e contagiante do desenvolvimento e do amplo aproveitamento das potencialidades nacionais.

É preciso instalar na região, com apoio na SUDENE, um forte sistema de geração de ideias, planos e projetos para a promoção do seu desenvolvimento econômico e social, bem como para a mobilização de recursos nacionais e externos.

Nesse esquema, SUDENE, BNB, CODEVASF e DNOCS, renovados e fortalecidos técnica e financeiramente, devem trabalhar em estreita colaboração entre si e com os governos estaduais. Um papel importante deve caber às Universidades e aos institutos de pesquisa da área.

É fundamental que sejam postos em prática os dispositivos constitucionais em favor das regiões periféricas, a exemplo da regionalização do orçamento federal e da distribuição das despesas da União de acordo com a participação dessas regiões na população do país. Assim, a participação do Nordeste no total daquelas despesas aumentaria para cerca de 30%.

A recente criação do Ministério da Integração Nacional, se as lideranças dessas regiões em peso, exigirem e conseguirem que seja para valer, poderá assegurar as condições para o equacionamento adequado da questão regional, que é de carácter estrutural e de longo prazo.

Na verdade, o esquema de promoção do desenvolvimento regional não podia mais continuar no estado a que chegou, enfraquecido e em constante sobressalto dadas as seguidas ameaças de extinção de programas, de fontes de recursos e de órgãos, e das tentativas de levar ao descrédito a ação que deve ser exercida pelo Estado em favor do desenvolvimento econômico e social das regiões pobres.

A magnitude do desafio, a complexidade da tarefa e o montante dos recursos (incluindo os previstos pela Constituição) estavam a indicar a necessidade de um esquema institucional – com apoio em políticas regionais apropriadas, campo bem definido de ação e responsabilidade permanente – capaz de assegurar a coordenação geral, de forma integrada, transparente e eficiente, com visão de conjunto e de logo prazo, dos vários aspectos da elaboração, execução e avaliação dos planos e ações destinadas à exploração das potencialidades desses quatro quintos do território nacional (Nordeste, Norte, Centro Oeste), que detêm cerca de 40% da população do país e apenas cerca de 20% da indústria. Não se trata de um problema qualquer, a ser tratado de uma maneira qualquer.

Na verdade, o que se conheceu anteriormente, durante muitas décadas, em termos de postura da União em relação ao Nordeste, foi a mais alta retórica per capita – a prioridade retórica – e a mais baixa despesa per capita. Para o Nordeste, a retórica; para o Sudeste, os recursos.

Cabe ao novo Ministério superar entre outras coisas, a fase negativa que estamos atravessando, caracterizada pelo que chamamos de “Os 7 Ataques Capitais Contra o Nordeste”, entendidos como medidas ou ideias que não se ajustam aos interesses da região, a saber.

1 - Ataque contra o DNOCS

Decretação de sua morte súbita, através de Medida Provisória de 01.01.99, pegando de surpresa toda a região, numa verdadeira emboscada, em meio a uma seca devastadora.

A reação da sociedade nordestina foi imediata, através de suas lideranças políticas, empresariais e da imprensa.

Em face disso, o governo federal editou nova Medida Provisória dispondo sobre a reestruturação do órgão, mas de forma que não assegurava um tratamento adequado à seríssima questão dos recursos hídricos na região.

Como não se queria apenas a sua sobrevivência, um faz-­de-­conta qualquer, apenas para dizer que o órgão não foi extinto, formou-­se uma Comissão de parlamentares, presidida pelo deputado federal Roberto Pessoa, a qual elaborou uma Medida de Conversão, equacionando o problema de forma apropriada, e que se encontra em fase de votação no Congresso Nacional.

É chegado o momento de se encarar com seriedade, competência e firmeza, pois tem muito a ver com o nível de bem­-estar e com o desenvolvimento sustentável da região, o fato de que dos 1.548.672 km² do Nordeste, uma grande extensão (cerca de 60%) é ocupada pelo semiárido, com uma população de 25 milhões de habitantes, dos quais 10 milhões vivem na zona rural. Abrange, por exemplo, 97% da Paraíba, 92% do Ceará, 90% do Rio Grande do Norte e 82% do Piaui. O semiárido nordestino equivale à soma dos territórios do Reino Unido; França, Áustria, Dinamarca e Jamaica.


Essa área se caracteriza por forte insolação, solos rasos de baixa fertilidade natural, ocorrência de secas periódicas (16 no período 1966-93), acelerado processo de desertificação e degradação ambiental (já comprometidos cerca de 300 mil km²).

 Tudo isso gera um grande desafio para o gerenciamento dos recursos hídricos na região, no sentido do balanceamento da demanda e oferta no longo prazo, de modo a garantir o abastecimento de água em quantidade, qualidade e oportunidade, atendendo as necessidades da produção e do consumo humano, que crescem e se diversificam. Cabe dar atenção especial à busca de alternativas tecnológicas e organizacionais para a elevação da produtividade e da estabilidade no setor agrícola, tanto através da irrigação nas áreas apropriadas como do fortalecimento da agricultura de sequeiro.

2 - Ataque contra a Ciência no Nordeste

Assunto que causou indignação nos meios académicos e em vários segmentos da sociedade, em face de declarações do Ministro Bresser Pereira, da Ciência e Tecnologia, no sentido de que financiar pesquisa cientifica no Nordeste era como colocar capim na frente do boi, apoiando a incompetência.

O fato fez com que autoridades universitárias e cientistas levassem ao conhecimento da sociedade a existência de número significativo de pesquisas de alto nível no Nordeste, várias contando com reconhecimento internacional, bem como sobre o minguado aporte de recursos para pesquisa e treinamento de cientistas na região.

Esqueceu o Ministro que o desenvolvimento é um processo crescentemente intensivo de conhecimento, por conseguinte, de importância estratégica para a região. Como diz o ditado popular: “o ignorante e a candeia a si queima e aos outros alumeia”.

3 – Ataque contra o Banco do Nordeste

O governo federal, em atendimento a compromissos assumidos com o FMI (faz o que ele manda ou nele procura arrimo?), contratará até 31 de agosto/99 empresa de consultoria para propor formas de redução da importância dos bancos oficiais federais (BB, CEF, BNB, BASA e BNDES) no sistema bancário nacional.

A consultoria deverá apresentar ao Comitê de Coordenação Gerencial das Instituições Financeiras Públicas e Federais – COMIF, até 31 de novembro/99, os resultados dos seus estudos, indicando se os referidos bancos deverão ser privatizados, transformados em agências de desenvolvimento ou buscar sócios na iniciativa privada, entre outras alternativas.

Dado o imenso desafio da redução das desigualdades regionais, em que uma forte presença do Estado é imprescindível, era de esperar que a orientação fosse fortalecer o BNB e o BASA e criar o banco regional do Centro Oeste.

O que ocorreu, entretanto, foi o contrário, como mais uma demonstração da falta de real compromisso do Governo Federal com esse desafio básico da economia nacional. A Gazeta Mercantil de 27.6.99, comentando o assunto, declarou que “há alas poderosas na equipe econômica defendendo a extinção desses dois bancos regionais (BNB e BASA)”.

Por fim, o Nordeste e o Norte foram vítimas de outro ataque de surpresa, antes mesmo da contratação da empresa de consultoria que deverá apresentar suas recomendações até 31/nov/99. Trata-se de uma flagrante demonstração de pouco caso e desrespeito a essas regiões. Divulgou-se que esses bancos serão transformados em agências de desenvolvimento. Como tal, o BNB não operaria mais crédito comercial e não precisaria mais de agências no interior, tendo talvez apenas um escritório em cada capital do Nordeste. Não seria mais o grande banco de desenvolvimento da região, levando sua ação dinamizadora ao interior dos vários estados e contribuindo para a redução das desigualdades intra-regionais.

Mencionou-se, a propósito, que dados do Guia Bancário do Brasil-1998 e do IBGE-1997, indicam que dos 1.787 municípios do Nordeste apenas 50% são servidos por bancos e, dos que são atendidos, 98% o são através de bancos estatais e tão somente 22% através de bancos privados. Essa presença dos bancos privados em municípios atendidos cai para 16% na Paraíba, 14% no Ceará, 12% em Alagoas e 11% no Piauí.

Ressalte-se, por fim, que a importância estratégica dos bancos oficiais no Nordeste se manifesta não só por terem uma presença muito mais ampla do que os bancos privados em todos os estados e por aplicarem localmente os recursos aí captados, mas pela função que exercem, servindo de instrumento indutor da iniciativa, da criatividade, da capacitação gerencial e do aproveitamento das potencialidades das regiões pobres. É por isso que o BNB precisa ser fortalecido e não enfraquecido, intensificando sua multifacetada ação catalisadora do desenvolvimento em todo o território nordestino.

4 – Ataque contra a SUDENE

Notícias veiculadas na imprensa dão a entender que se tenciona reduzir a importância da SUDENE como órgão de coordenação, planejamento e promoção do desenvolvimento regional. Passaria a ser apenas uma agência com atribuições na área de promoção de investimentos e de apoio aos projetos dos Eixos do Desenvolvimento, do programa Brasil em Ação e da Comunidade Solidária. Deixaria de ser Superintendência e passaria a ser denominada Agência de Desenvolvimento do Nordeste ou SUDENE – ADN.

Curioso conceito esse de agência de desenvolvimento, que tem sempre um caráter restritivo, limitativo das funções dos órgãos que vão cuidar de um processo abrangente e complexo como o desenvolvimento.

Isso significa que o Nordeste deixaria de pensar e planejar o seu desenvolvimento, passando apenas a sugerir eventuais retoques no que viesse já definido de Brasília, que assumiria, através dos Eixos e do Programa Plurianual – PPA, a tarefa do planejamento regional, escanteando a SUDENE. Isso é muito diferente de o Nordeste  ter a plena iniciativa de usar seus conhecimentos, sua vivência e sua criatividade para identificar as potencialidades e as prioridades regionais e formular os planos e projetos para o seu desenvolvimento, com as necessárias parcerias entre os três níveis de governo e com a sociedade, em consonância com as diretrizes para o desenvolvimento nacional.

A SUDENE deve ser capacitada para lidar com uma nova fase vivenciada pelo mundo inteiro, com novos desafios e novas possibilidades que não existiam nos anos iniciais da entidade. Cabe mencionar, por exemplo, o fenômeno da globalização – basicamente um transbordamento dos interesses dos países ricos – a revolução das comunicações, o surgimento de novos setores líderes do desenvolvimento, a intensificação da concorrência, a velocidade das mudanças, que precisam ser conhecidas e acompanhadas diuturnamente.

Em face desses eventos cabe à região traçar seus próprios planos e estratégias, através da SUDENE e sob a coordenação geral do Ministério da Integração Nacional, para enfrentar os desafios emergentes e ter uma postura mais ativa no aproveitamento de suas potencialidades e não apenas uma adaptação passiva.

Verifica-se, portanto, que aumenta a necessidade de uma SUDENE com novas funções, novas concepções, com equipes recicladas e com esquemas de parcerias com os estados, com universidades, centros de pesquisa e órgãos de extensão, servindo de elemento aglutinador e promotor do desenvolvimento dentro de um novo contexto.

O Brasil (e o Nordeste) precisa aprender a ter êxito na geração de um desenvolvimento melhor distribuído social e espacialmente, como teve êxito com o desenvolvimento concentrado, tendo sido o país que mais cresceu nos últimos 100 anos. Mas é preciso colocar isso como objetivo, de modo a induzir a descoberta de formas e meios de alcança-lo. Se o objetivo for apenas competir por competir, sem atenção à equidade e melhor distribuição, pode-se construir um empório comercial competitivo, mas carregado de desigualdades, e não uma nação em que a maioria se beneficia dos frutos do desenvolvimento.

Aumenta, assim, a necessidade de renovação e fortalecimento da SUDENE como órgão de coordenação, planejamento e promoção do desenvolvimento e como fórum das forças políticas da região para encontrar os melhores caminhos para a integração competitiva na economia nacional e na mundial, em proveito de todos os estados nordestinos e levando em conta as peculiaridades de cada um.

5 – Ataque contra a CHESF

Tentativa de privatização da entidade, inclusive das águas do São Francisco, o chamado rio da integração nacional. Isso poderia acarretar limitações as decisões referentes à transposição das águas do rio em benefício de outros estados da região, bem como na alocação dos recursos hídricos para o uso prioritário do consumo humano, para projetos de irrigação, etc.

Ante os protestos e manifestações de preocupação das lideranças regionais, a decisão foi adiada para permitir melhor exame da matéria.

6 – Ataque contra a unidade regional

Além de o PPA ignorar a questão regional, de não dar ao assunto a devida ênfase no contexto da política de desenvolvimento nacional, conforme advertências e protestos de vários parlamentares, inclusive alguns de fora da região, faz-se aqui uma observação acerca da possibilidade de que os Eixos de Desenvolvimento venham a ser, no final das contas, apenas uma forma de retalhar o Nordeste em três pedaços.

Ter-se-ia o Maranhão absorvido pelo Eixo Araguaia – Tocantins (Goiás, Tocantins, Maranhão), outros seis estados ficariam no Eixo Transnordestino (Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas) e o restante comporia o Eixo São Francisco (Sergipe, Bahia). Ademais, as estatísticas sobre as aplicações dos recursos do governo federal seriam apresentados segundo esses Eixos, consagrando aquela divisão.

Essa fragmentação do Nordeste por blocos de estados não aponta na direção da convergência de interesses. Não favorece a união das lideranças da região no sentido da realização de um esforço conjunto de ações desenvolvimentistas em benefício de todos. Poderia, com tempo, ir minando a ideia de Nordeste como macrorregião, ir desviando a atenção da sociedade e das forças políticas da ideia de região nordestina inscrita na Constituição Federal e nos levantamentos do IBGE, podendo criar clima para novas investidas contra os instrumentos do desenvolvimento regional.

A aplicação dos recursos governamentais pode se concretizar em programas prioritários que atravessam fronteiras, mas sem fragmentar a região em blocos de estados, sem causar a impressão de desagregação, de separação. Uma faceta do planejamento não poderia se impor à ideia mais abrangente e estratégica da unidade da região, da convergência de interesse, da ação conjunta e articulada em benefício de todos.

Mencione-se, a propósito, que a Região já vem explorando, com esquemas de parceria entre governos, empresa privada e segmentos da sociedade e com a concepção de cadeias produtivas, polos de desenvolvimento, sub-áreas com maior potencial de desenvolvimento, programas para a extensa área semiárida, entre outros, sem necessidade de dividir a região em blocos de estados.

Os Eixos, aliás, constituem uma abordagem muito limitada das desigualdades regionais, pois ignoram amplas extensões de cada estado, o que, conforme um parlamentar já observou, pode até aumentar as desigualdades intra-regionais.

Aliás, o que se propõe aqui é a descentralização do planejamento regional, realizado pela SUDENE no caso do Nordeste, sob a coordenação geral do Ministério da Integração Nacional, em face da complexidade do assunto, dos detalhes envolvidos e da necessidade de conhecimento mais aprofundado e vivência da realidade local e de intensa participação das comunidades beneficiárias.

7 – Ataque contra os dispositivos constitucionais em favor do Nordeste

Por diversas vezes, representantes do Governo Federal têm declarado que é preciso retirar da Constituição os dispositivos que destinam determinados percentuais de impostos e do orçamento federal ao financiamento das atividades produtivas, ao fortalecimento da infraestrutura econômica e social do Nordeste, Norte e Centro Oeste. Isso, em nome da flexibilidade na alocação dos recursos.

Se fosse o desejo de flexibilidade para aumentar o apoio ao desenvolvimento regional, já o teriam feito, pois a flexibilidade existe (nada proíbe) e contrariam, ademais, com a cobertura dos dispositivos constitucionais para isso. Pela experiência, o que se quer, sim, é a liberdade para não fazer o que deve ser feito, pois há anos são usados todos os meios para não cumprir o que está previsto na Constituição.

A transferência estável, por longo período, de maior volume de recursos para as regiões pobres, resgatando uma dívida de muitas décadas, não pode ser encarada negativamente, como mera vinculação de receitas que afetaria a flexibilidade na administração das aplicações da União. Mas, sim, como a expressão concreta e decisiva da vontade política no enfrentamento de uma questão da mais elevada prioridade, qual seja a construção de uma nação mais integrada e equilibrada, livrando o Brasil de pecha de campeão mundial das desigualdades.

Querer-se-á argumentar que o país está em dificuldades e que a aguda escassez de recursos impede que se dê maior atenção ao Nordeste?

Ora, primeiro, não vai ficar sempre assim. Segundo, os recursos sempre são escassos. No portão de entrada do mundo da economia está escrita a palavra ESCASSEZ. E é justamente por isso que indivíduos e nações têm de fixar prioridades, de fazer opções entre objetivos alternativos e concorrentes. Não se trata de ter 100 e gastar 150, mas de alocar os 100 de acordo com uma escala de prioridades. Se o Nordeste for prioritário, receberá mais apoio; se não for, receberá menos. Cabe ressaltar, ademais, que a pouca atenção ao Nordeste tem sido uma constante em qualquer tipo de conjuntura.

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    José Nicacio


    Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Ceará; um dos técnicos pioneiros do Banco do Nordeste do Brasil S.A., onde chefiou durante mais de duas décadas o Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste – ETENE; Mestre em Desenvolvimento Econômico pela Universidade de Vanderbilt (EUA);Especialista em Desenvolvimento Econômico pelo Economic Development Institute – EDI/World Bank Institute, Washington-DC;Aposentado, notabilizou-se pela inteligência e seriedade com que exerceu as mais diversas funções, participando de missões e programas internacionais de interesse da região nordestina; Foi professor de Economia na Universidade Estadual do Ceará; É autor de publicações sobre economia, indústria e política de desenvolvimento.