Crescimento e desigualdade regional



CRESCIMENTO E DESIGUALDADE REGIONAL

Pedro Sisnando Leite*

Crescimento Acelerado para Que?

É amplamente conhecido nos meios acadêmicos, e na observação da história econômica dos paises subdesenvolvidos, que apenas o crescimento econômico é insatisfatório para alcançar metas de redução da pobreza e obter melhor distribuição da renda. O crescimento deve ser colocado como um resultado e não como uma meta da política econômica. Os economistas de renome Paul Streeten, Frances Stewart e o Prêmio Nobel em economia, Amartya Sen, por exemplo, defendem essa tese.

É necessário, porém, estar atento para essa questão de crescimento da renda versus desigualdade. Podem ocorrer várias situações que confunde o leitor desavisado. Numa situação, por exemplo, em que a distribuição de renda é relativamente boa, uma taxa mais rápida de aumento da renda irá beneficiar todos os seguimentos econômicos e sociais desse país. Caso haja previamente uma forte concentração da renda e da desigualdade, certamente o crescimento se dará nos setores mais dinâmicos da economia, agravando a concentração da renda. É o caso do Brasil, onde o crescimento tem ocorrido nas regiões mais prósperas e segmentos mais modernos da economia.

Em se tratando de economias subdesenvolvidas, com baixa renda per capita e condições de vida deficientes, entretanto, não há outra solução plausível para mudar tal situação que não seja através do crescimento da renda. Inclusive com taxas mais elevadas do que as de outros paises ou regiões. Somente assim será possível diminuir o hiato de renda entre eles. De outra forma, numa economia estagnada, seria tentar distribuir a pobreza ou retirar dos ricos, que estão viabilizando o crescimento, para transferir para outros setores menos produtivos. Não é isso que gera a prosperidade de uma economia.

O crescimento econômico, portanto, é melhor do que a estagnação e pode contribuir para a criação de emprego e o aumento da renda. Mas as teorias do desenvolvimento econômico e a experiência prática provam que isso não é suficiente para a redução da pobreza e da concentração da renda. Não basta crescer. Tudo depende do estilo de desenvolvimento adotado, da velocidade e dos setores que estão dando origem ao crescimento.

No Brasil, tradicionalmente o crescimento tem sido realizado através dos grandes empreendimentos de alta tecnologia, intensivos de capital com uso de pouca mão de obra, e situados  principalmente em áreas urbanas. No Nordeste, a preferência são as zonas metropolitanas de Salvador, Recife e Fortaleza, onde se encontra o maior dinamismo econômico. Durante a fase do chamado milagre da economia brasileira, na década de 70, o Nordeste cresceu em média a uma taxa de 8-10% ao ano, em termos reais. No período, a renda per capita da Região dobrou. Esse desempenho foi semelhante ao que ocorre mais recentemente na China e na Índia, como grandes feitos dessas economias.

O Milagre Brasileiro

A experiência histórica de evolução da economia do Brasil num período de longo prazo é ainda mais surpreendente. Segundo dados compilados pelo renomado economista Ignacy Sachs, durante 116 anos (1870-1986), a taxa média de incremento real do Produto Interno Bruto brasileiro foi de 4,4%. A mais alta do mundo em termo relativo desse século. Outros períodos marcantes foram de 1940-1980, com 7,0%; e nos anos de 1967-1980, com 8,3%, enquanto no quinquênio de 1968-1973 essa taxa chegou ao extremo de 11,1%. Entretanto, nas duas décadas seguintes de 1980 e 90 esse percentual caiu em torno de 2,5%.

Uma constatação intrigante é que, na fase de crescimento excepcional da economia brasileira, foi também a de maior concentração da renda, tanto em nível nacional como regional. Essas distorções colocaram o Brasil entre as nações de pior distribuição de renda do planeta.  O Brasil é considerado às vezes, desse ponto de vista, semelhante às ex-colonias africanas como Serra Leoa e Namíbia quanto a desigualdades econômicas. Muitas são as causas que podem ser atribuídas a tão decepcionante desempenho, mas o que realmente chama a atenção é que não podemos confiar apenas em recordes quantitativos de evolução da economia sem a devida atenção ao social e humano.

A Qualidade do Desenvolvimento

Nos últimos anos, em decorrência disso, estudiosos de todo o mundo estão concluindo que há necessidade de mudar o enfoque das políticas de crescimento da renda per capita para um novo modelo de qualidade no crescimento. A busca dos paises subdesenvolvidos voltou-se para as estratégias que consideram o crescimento como um processo de melhoria da qualidade de todas as vidas humanas. Para isso, precisam adotar sistemas econômicos, políticos, sociais e institucionais que garantam melhores oportunidades, dignidade dos outros e maior solidariedade com os pobres. Como já preconizava há décadas François Perroux, o desenvolvimento, na verdade, é uma transformação cultural e social de uma nação ou região e não apenas aumentos da renda, exportações de mercadorias ou melhorias das infraestruturas físicas.

Com pequenas variantes, os melhores cientistas preocupados com esse assunto estão de acordo sobre alguns aspectos fundamentais para a obtenção de um desenvolvimento equilibrado, sustentável e com redução da pobreza. Como ocorreu em paises da Escandinávia, Japão, Formosa, para citar apenas alguns casos emblemáticos. Esses ideólogos do desenvolvimento sustentam que os países empobrecidos devem seguir estratégias focadas na distribuição dos ativos como a terra, capital financeiro, massiva acumulação de capital humano (educação básica, capacitação de mão de obra e espírito de empreendedorismo), rápido crescimento de atividades intensivas em trabalho e outras políticas atinentes à consolidação de uma democracia participativa.

A estratégia de um novo desenvolvimento deve oferece uma alternativa adequada para solucionar esse dilema da equação: crescimento x distribuição. Trata-se de uma política que associa os dois componentes numa ação simultânea. Isto é, realizar a redução da pobreza e da desigualdade através do desenvolvimento econômico.

Políticas Regionais Diferenciadas

Nos últimos anos, alguns economistas e políticos, especialmente do Centro-Sul, passaram a defender a ideia de que o desenvolvimento econômico deve ser realizado simultaneamente em todo o território nacional. A partir desse postulado, propõem políticas de caráter nacional, em oposição aos programas diferenciados de desenvolvimento regional, como é o caso do Nordeste do Brasil.

O processo de desenvolvimento econômico tem seus princípios, leis e métodos. Desde o início da revolução industrial, há dois séculos, tem ocorrido certo padrão comum de mudanças estruturais no desenvolvimento dos países. Assim prova soberbamente o prêmio Nobel de Economia Simon Kuznets, em seu festejado livro sobre a “Teoria do Crescimento Econômico Moderno”.

A conclusão inquestionável que se pode retirar dos resultados do desenvolvimento é que a prosperidade não ocorre ao mesmo tempo em todo o espaço de um país ou região. Fatores históricos, circunstanciais, eficiência do trabalho e do capital, ou de efeitos de mudanças tecnológicas, são determinantes para que cada região cresça ou fique estagnada. Ao longo do tempo, o crescimento econômico nacional necessita de ajustes nas disparidades espaciais.

Esse fenômeno tem pesado decisivamente na formulação das teorias e dos enfoques de políticas do desenvolvimento econômico. Historicamente pode ser citado como exemplo pioneiro nesse particular, o programa de desenvolvimento regional realizado nos Estados Unidos sob a responsabilidade do Governo Federal denominado de “Autoridade do Vale do Tennessee (TVA)”. Destaca-se como o grande teórico dessa experiência o Prof. W. Isard que produziu uma ampla literatura sobre desenvolvimento regional, utilizado nas universidades de todo o mundo.

Outra experiência que serviu para ampliar a compreensão dos problemas do desenvolvimento regional foi dada pelos programas de descentralização econômica, denominados “Organização do Território” adotada na França e Bélgica. A base cientifica das concepções dessa corrente é atribuída principalmente a François Perroux e Jacques Boudeville. Eles propuseram uma teoria que se tornou muito conhecida internacionalmente, ou seja, “Desenvolvimento Polarizado”. Do mesmo modo, pode ser registrada a contribuição relevante do caso da Holanda, através dos programas de “Planejamento do Espaço”. Neste caso temos como referencial os trabalhos acadêmicos do prêmio Nobel de Economia e eminente Prof. Jan Tinbergen. As teorias do “Planejamento rural-urbano” da Inglaterra e os programas executados pelo “Cassa per il Mezzogiorno”, no Sul da Itália, são outras fontes inspiradoras para a abordagem dos problemas e de novas políticas para o Nordeste do Brasil.

Durante 20 anos estive estudando diligentemente esse problema do desenvolvimento regional em muitos países desenvolvidos e subdesenvolvidos em busca de encontrar um padrão de políticas e estratégias que pudessem servir de orientação para o caso brasileiro, especialmente com foco na SUDENE. Fiz uso de uma extensa base de consultas bibliográficas, mas a principal fonte para os meus estudos foram visitas de observação a muitos países, com oportunidade de dialogar com autoridades governamentais, planejadores e técnicos diretamente envolvidos na gestão das políticas regionais. Acredito que poucas pessoas no Brasil tiveram essas preocupações e oportunidade. Para concretização desse projeto de investigação contei com o apoio da Fundação Ford, Organização dos Estados Americanos, do Programa Ponto IV, e do financiamento do Banco do Nordeste e da Universidade Federal do Ceará. Também realizei viagens com recursos próprios à Escandinávia, Reino Unido, Espanha, Holanda, Estados Unidos, Itália e Israel, para citar apenas as mais importantes e duradouras. Para documentar todo esse trabalho de investigação, escrevi dois livros “Escandinávia: modelo de desenvolvimento, democracia e bem-estar”, que foi minha tese para professor titular de desenvolvimento econômico da UFC e para concurso de livre docente. A obra que contém, no entanto, uma maior abrangência foi editada pelo Banco do Nordeste do Brasil (2006) com o título de “A Luta pelo Desenvolvimento Regional e Rural do Mundo: relato de políticas e resultados em países visitados pelo autor”. A Editora Eletrônica Vivali, de São Paulo, também lançou esse livro em formato virtual (e-book) em inglês: “The Struggle for Regional and Rural Development in the Word”, sendo que ambos podem ser acessados pelo site www.vivali.com.br/newsletter/psisnando.

De tudo que estudei e aprendi sobre essa problemática, o certo é que, em cada nação, o desenvolvimento regional se apresenta com uma face distinta. Como ensinava o Dr. Paul Hoffman, ex-diretor do Fundo Especial para as Nações Unidas: “Cem países, cem problemas”.

Novas Diretrizes para o Desenvolvimento Regional

Esta crônica pretende polemizar três conceitos largamente utilizados na literatura sobre desenvolvimento econômico das regiões subdesenvolvidas, inclusive no Brasil. O primeiro é sobre a questão do crescimento versus pobreza e desigualdade. O crescimento é preferível à estagnação, mas é indispensável a complementaridade com  ações deliberas no campo social.  Além disso, uma região em condições de maior igualdade consegue alcançar melhores resultados no combate à pobreza do que àquelas detentoras de maior concentração da renda.

Outro enfoque que as economias subdesenvolvidas devem estar direcionadas é quanto aos objetivos do desenvolvimento econômico, que devem ser de sustentabilidade, atendimento das necessidades básica das populações menos favorecidas pelo processo produtivo e que tenha como premissa básica a  necessidade de  priorizar também o desenvolvimento humano e não apenas resultados materiais.

É preciso reinventar novas políticas de desenvolvimento regional que não sejam inspiradas na concepção geopolítica da integração nacional. Não há nenhum exemplo mundial de que um país se desenvolveu simultaneamente em todo o território nacional. Na verdade, o que tem ocorrido é que cada região vai avançando segundo suas potencialidades e capacidades e não alçar patamares de comparações relativas de renda absoluta ou per capita com o país ou outras regiões.  No caso do Nordeste, portanto, deve haver um planejamento próprio, com suas estratégias específicas, metas objetivamente definidas, de acordo com as vocações e viabilidade de cada Estado. Naturalmente, tudo isso deve ser idealizado e pautado no contexto nacional, mas não obrigatoriamente conectado com todas as outras regiões atuando simultaneamente como se fosse uma orquestra. Essa forma de conceber o desenvolvimento, por exemplo, é uma anti-tese da teoria de Albert Hirshman o do mundo real. Estou convencido que a tese integracionista é uma estratégia para que tudo fique como está: com regiões ricas de um lado e pobres de outro.

A história demonstra, no entanto, que não há uma estratégia isolada de desenvolvimento regional, mas deve haver acordo nacional nos princípios fundamentais e os programas devem ser organizados num contexto coerente e num sistema coordenado. São requerimentos também de sucesso, a aplicação eficiente dos recursos para o desenvolvimento, e as taxas de poupança e investimento precisam ser as mais elevadas possíveis. A proposta do professor Roberto Mangabeira Unger, quando ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos da presidência da república, é bastante representativa do enfoque que estou tratando nessa crônica. Isto é: desenvolvimento do Nordeste como Projeto Nacional. E não “Projeto Nacional de Desenvolvimento Regional”, que incorpora a estratégia de planejamento “ Central”, que não funcionou historicamente e nem funcionará no Brasil, especialmente levando em conta a Constituição de 1988, que atribuiu grande autoridade aos estados no campo da gestão de seus destinos.

(*) Pedro Sisnando Leite é professor titular, aposentado, de desenvolvimento econômico dos cursos de mestrado em economia da Universidade Federal do Ceará (Caen). É Vice-Presidente do Instituto do Ceará e da Academia de Ciências Sociais do Ceará e membro fundador da Academia Cearense de Ciências.



    Pedro Sisnando


    Economista com pós-graduação em desenvolvimento econômico e planejamento regional em Israel. Atualmente é vice-presidente do Instituto do Ceará (Histórico,  Gegráfico e Antropológico) e da Academia de Ciências Sociais do Ceará, bem com sócio fundador da Academia Cearense de Ciências. É professor titular  (aposentado) do programa de mestrado (CAEN) da Universidade Federal do Ceará, onde foi também Pró-Reitor de Planejamento. No Banco do Nordeste, ocupou o cargo de economista  e Chefe da Divisão de Estudos Agrícolas do Escritório Técnico de Estudos Econômicos(ETENE). No período de 1995-2002, exerceu a função de Secretário de Estado de Desenvolvimento Rural do Ceará. Publicou cerca de 40 livros em sua área de especialização e escreveu muitos artigos para jornais e revistas.